Jonathan Masters,
2 Mart 2017

Giriş

Birleşik Devletler Anayasası dışişleri yetkilerini hem yürütme hem de yasama organları arasında  paylaştırır. Bazı yetkiler, Ordu komutanlığı gibi, sadece Başkan’a,  bazılarıysa, dış ticaretin düzenlenmesi gibi, Kongre’ye teslim edilirken, diğer yetkiler ikisi arasında bölünür.

Kuvvetler ayrılığı, Başkanın ve Kongrenin dış ilişkilerdeki rolleriyle, aynı zamanda ayrı ayrı sahip oldukları yetkilerin sınırları üzerinde büyük tartışmalara neden olur.  Edward S. Corwin, 1958’de “Anayasa, yalnızca konuyu olumlu etkileyebilecek kuvvette sahip olduğu düşünüldüğü için, Amerikan dış politikasını yönetme ayrıcalığı için bir mücadele çağrısıdır” diye yazıyor.. Dış politika uzmanları, başkanların modelin bir parçası olan Kongreye rağmen gücü elinde toplayarak son yıllarda savaş boyunca veya ulusal acil durumlarda yürütme organının yasama organını gölgede tutma eğiliminde olduğunu söylüyorlar.

Dizayn Edilen Sürtüşme
Başkan ile Kongre arasında dış politika üzerine periyodik çekişme Anayasa’nın bir yan ürünü değil, asıl amaçlarından biridir. Anayasa taslağının hazırlayıcıları Britanya Kral III. George tarafından şekillendirilen monarşik zulümden kaçınmak için siyasi gücü dağıtarak,  kontrol  ve dengeyi dayattılar. Onlar ayrıca yasama organının tiranlığının bir biçimi olan 1777  Konfederasyon Anlaşmasının zaaflarına da çare arıyorlardı. Virginia temsilcisi James Madison, Federalist Yazılar’da “Anayasamızda, gerçekten herhangi bir özgür Anayasa’da, diğerlerinden daha kutsal bir ilke varsa, yasama, yürütme ve yargı güçlerini birbirinden ayırmasıdır” yazar. Pek çok bilim adamı, dış ilişkiler üzerinde çok fazla sürtüşmenin olduğunu söyler çünkü Anayasada bu alan özellikle belirsizdir. İki politik organ arasında özünde bir işbölümü bulunmamakta. Ve üçüncü organ olarak Yargı, genellikle bu sorular hakkında daha net bilgi vermeye gönülsüz davrandığından, dış politika üzerinde anayasal çekişmeler muhtemelen devam edecektir.

Kongrenin Gücü

Anayasanın 1. Maddesi, “Yabancı ülkelerle ticaretin düzenlenmesi, savaş ilan etmek, orduları arttırmak ve desteklemek, donanma sağlamak ve sürdürmek, kara ve deniz kuvvetlerinin yönetilmesi için kurallar getirmek” gibi Kongrenin dış ilişkilerdeki çeşitli yetkilerini teker teker sayar. Anayasa aynı zamanda Başkanın dış ilişkilerdeki iki yetkisini,(Antlaşma yapmak ve diplomatların atanması) Senatonun onayına bağlar. Bunların ötesinde, Kongrenin “Hazine’den para çekmek, vergi koyup  toplamak” ve “gerekli ve uygun olacak tüm kanunları yapmak” için genel yetkileri vardır. Bunlar  kanun koyucuların toplu halde neredeyse tüm dış politika konularını etkilemesine izin verir. Örneğin, 114. Kongre (2015-2017) elektronik gözetimden Kuzey Kore yaptırımlarına, sınır güvenliğinden yaban hayatı kaçakçılığına kadar çeşitli konularda yasalar yayınladı. Kayda değer bir başka örnekte, milletvekilleri, Başkan Barack Obama’nın uluslararası terörist saldırı mağdurlarının yabancı hükümetleri dava etmesine izin veren bir kanuna ilişkin vetosunu geçersiz kıldı. Kongre ayrıca bir gözetim rolü de oynar. Yıllık ödenekler süreci, kongre komitelerinin, geniş askeri ve diplomatik bürokrasinin bütçelerini ve programlarını detaylı olarak incelemelerine olanak tanır. Yasakoyucular her sene yılda bir trilyon doları aşkın federal harcamayı imzalamak durumunda ve bunların yarısından fazlası savunma ve uluslararası meselelere ayrılıyor. Milletvekilleri, paranın nasıl harcanacağını da şart koşabilir. Örneğin, Kongre tutukluların Guantanamo Körfezi’ndeki ordu hapishanesinden nakledilmesi için Obama yönetiminin fon kullanmasını defalarca engelledi Kongre, belirli dış politika veya ulusal güvenlik konularıyla ilgili soruşturma yürütmek için geniş bir yetkiye sahiptir. Son yıllarda dikkat çeken soruşturmalar, 9/11 saldırıları, CIA in gözaltı ve sorgulama programları ve Libya’nın Bingazi kentindeki ABD’li diplomatik tesislere 2012 saldırısı üzerine yoğunlaştı. Dahası, Kongre, büyük çatışmalardan veya krizlerden sonra sıklıkla yaptığı yürütme organlarını oluşturma, ortadan kaldırma veya yeniden yapılandırma yetkisine sahiptir. İkinci Dünya Savaşı’nın ardından Kongre, CIA ve Ulusal Güvenlik Konseyi’ni kuran, Ulusal Güvenlik Yasasını 1947 yılında kabul etti. 9/11 saldırılarından sonra, Kongre Anavatan Güvenliği Departmanı’nı yarattı.

Başkanın Yetkileri

Başkanın dış işlerindeki yetkileri, Anayasanın II. Maddesinde yer almaktadır. Bu bölüm Başkanın, Senato’nun tavsiye ve onayı ile antlaşmalar yapma ve elçilik atama yetkilerini tanıtıyor (Antlaşmalar mevcut senatörlerin üçte ikisinin onayını gerektiriyor. Atamalar için basit çoğunluğun onayı gerekiyor.)

Başkanlar ayrıca, destekleyici diğer maddelerle dış politika eylemleri için yetkilendirilir. Özellikle de “yürütme gücünü” veren ve “ordu ve deniz kuvvetleri komutanı” göreviyle ilgili olan diğer maddelere güvenirler. Bağlantılı veya “ima edilen” envaiçeşit yetki bu dilden kaynaklanır. Örneğin, açık olan elçileri atama ve kabul etme yetkisi, yabancı hükümetleri tanıma ve genelde diğer ülkelerle diplomasi yürütme yetkisini ima eder. Başkomutanlık maddesi,  askeri gücü kullanılması ve yabancı istihbarat toplaması için yetkilendirir. Başkanlar resmi kurumlar üzerinde düzenleme yapabilir. Yürütme organına, belirli dış politik konuları etkileyen ilave yetkiler veren düzenleme  Kongreden geçmişti.. Örneğin, Uluslararası Acil Ekonomik Güçler Yasası (1977), Başkanı yabancı kuruluşlara ekonomik yaptırımlar konusunda yetkilendirir.

Başkanlar, yetki iddialarını içtihatları belirterek desteklerler. Özellikle, ABD Yüksek Mahkemesinin 2 kararı-Birleşik Devletler. V. Curtiss-Wright Export Corporation (1936) ve Youngstown Sheet & Tube Company / Sawyer (1952) – mihenk taşlarıdır.

İlkinde mahkeme, Paraguay ve Bolivya’ya federal yasaya aykırı olarak silah satışıyla ilgili Curtiss-Wright Export Corporation’a karşı suçlamada bulunulduğu zaman Başkan Franklin D. Roosevelt’in kendi anayasal otoritesinde hareket ettiğini ileri sürdü. Yürütme organının avukatları, Yargıç George Sutherland’ın bu davada başkanın dışişleri yetkilerini kapsamlı bir şekilde yorumladığını sıklıkla belirttiler. Başkanın, “federal hükümetin uluslararası ilişkiler alanında tek organı olduğu”  mahkeme adına kağıda döküldü. Kararda“ Özellikle savaş zamanında, yabancı ülkelerde hüküm süren koşulları bilmek için başkanın daha iyi imkanı var” denildi. İkinci örnekte, Mahkeme,  Kore Savaşı sırasında Birleşik Devletler çelik fabrikalarına el konulmasını emredince Başkan Harry Truman ‘ın Anayasa’yı tehlikeye attığını ileri sürdü. Youngstown hukukçular tarafından , Curtis – Wright ile yürütmeye geniş yetkilerin tanınmasından  beri  kitabi bir ayrım olarak tanımlanır. Youngstown ‘da Yargıç Robert Jackson’ın başkanlık gücünün değerlendirilmesi için üç katmanlı çerçeve  gösterir.

Başkanlık Yetkileri İçin Bir Çerçeve

Birleşik Devletler Yüksek Mahkemesi yargıcı Robert Jackson Başkanlık yetkilerini değerlendirmek için bir paradigma ortaya koyar.

A) Başkan Kongrenin açık ya da zımni yetkilendirmesine göre hareket ettiğinde, kendi yetkileri ile birlikte kongrenin devredebildiği yetkilerin hepsini içerdiğinden  yetkileri azamidir.

B) Başkan, kongreye ait yetkilerin devredilmediği veya yetki reddinin bulunmadığı durumlarda sadece kendi bağımsız yetkilerine dayanabilir ancak kendisinin ve kongrenin eşzamanlı yetkisine sahip olabileceği veya dağılımının belirsiz olduğu bir alacakaranlık bölgesi vardır.

C) Başkan açık ya da zımni olarak Kongre ile uyumsuz tedbirler aldığında yetkileri en düşük düzeye çekilir.

Erkler Arası Çatışma

Politik erkler arasında dış politika alanında sık sık tartışma yaşanır. Özellikle Başkanın Kongrenin en az bir kademesindeki lider partiden farklı bir partiden olduğu durumlarda.  Aşağıdaki konular aralarında sıklıkla çatışmaya neden olmaktadır:

Askeri Operasyonlar, Savaş yetkisi iki erk arasında bölünmüştür. Sadece Kongre savaş ilan edebilir fakat Başkan Kongre yetkilendirmesi olmadan ABD kuvvetlerini silahlı çatışmaya sokabilir. Başkanların bir saldırıyı püskürtmek için askeri güç kullanabileceği konusunda genel bir anlaşma var iken, kendi yetkileri üzerine askeri kuvvet kullanımını ne zaman başlatabilecekleri konusunda çok tartışmalar mevcut. Vietnam savaşının sonlarına doğru Kongre, Savaş Yetki Kararını Başkan Richard Nixon’ın vetosu aşıp yürürlüğe koyarak askeri güç kullanımını düzenlemeye çalıştı. O zamandan bu zaman yürütme erki kararın anayasallığını sorguladı, birçok Başkan reddetti. 2001’de Kongre Başkan George W. Bush’a 9/11 saldırılarından sorumlu kişilere askeri güç kullandırma yetkisi verdi. Ve 2002’de Irak’a karşı ABD’nin askeri harekâtını onayladı. Ancak son yıllarda her iki partiden de hukuk uzmanları, Başkanın Libya, Irak ve Suriye’de askeri güç kullanmak için ilave yetkilendirilmesi gerektiğini söylemekte.

Kongre, Başkanın askeri hırslarını dizginlemek için “kesenin gücünü*” de kullanabilir ancak tarihçiler, yasa koyucuların genellikle bir çatışmanın sonuna kadar harekete geçmeyeceğini belirtirler. Üstelik, yasa koyucular, çoğunlukla, kurucu unsurları tarafından, ABD kuvvetleri için yurtdışında savaşmak için fon sağlayıcısı olarak görülmekten rahatsızdır. Vietnam Savaşı sırasında, yasakoyucular, Vietnam ve komşu ülkelerdeki muharip operasyonlar için kaynak kullanımını yasaklayıcı bazı düzenlemeler yaptılar. Kongre 1980’lerde Nikaragua ve 1990’larda Somali ile benzer önlemler aldı.

 Dış Yardımlar,  Başkanlar, kongrenin insan hakları sicillerinin yetersiz olduğu hükümetlerden veya kuruluşlardan  gelen ekonomik veya güvenlik yardımı kısıtlama  girişimlerini de durdurmaya çalışıyorlar. Örneğin, Obama yönetimi sırasında üst düzey ABD’li askeri komutanlar, iyi niyetli oldukları halde, ABD yardımıyla ilgili kısıtlamaların, terörle mücadele ya da kontranarkotik gibi diğer dış politika hedeflerini karmaşıklaştırdığını söyledi.

İstihbarat, Kongre, özellikle Kilise komitesinin CIA, Federal Soruşturma Bürosu ve Ulusal Güvenlik Ajansı tarafından yapılan mahremiyet ihlallerini ortaya çıkarmasından sonra 1970’lerde istihbarat denetiminde daha büyük bir rol oynamaya başladı, Kongre, istihbarat toplamayı düzenleyen ve mevcut komitelerin yürütme erkinin gizli operasyonlar dahil saha faaliyetlerini denetlemesine ilişkin çeşitli yasaları onayladı. Başkanların çoğu bu gelişmeleri protesto etti ve Kongrenin onların imtiyazlarını ihlal ettiğini iddia etti.

 Uluslararası Antlaşmalar,  Senato, yıllar içinde 1.600’den fazla antlaşmayı onayladı, ancak bir çoğunu da ya  reddetti ya da değerlendirilmek üzere iade etti. Birinci Dünya Savaşı’ndan sonra Senatörler, Başkan Woodrow Wilson tarafından müzakere edilen Versailles Antlaşmasını reddetti. Daha yakın tarihlerde, Senato’daki küçük bir koalisyon, hem Cumhuriyetçi hem de Demokrat yönetimlerin desteğine rağmen BM Deniz Hukuku Sözleşmesinin onaylanmasını engelledi. Anlaşmalarla ilişkili siyasi engeller bazen Başkanların Senato’nun rızası olmaksızın çok uluslu büyük mutabakatlar yapmasına neden olmuştur. Örneğin,  İklim Değişikliği üzerine Paris Antlaşması ve İran Nükleer Anlaşması üzerine Başkan Obama tarafından müzakere edilmiş, ancak ikisi de antlaşma değildir. Bu nedenle, hukuk analistleri, gelecekteki Başkanların kongre izni almadan büyük olasılıkla onlardan çekilebileceğini söylüyorlar. Anayasa, Başkanların antlaşmaları sona erdirmek için Senatonun rızasına ihtiyaç duyup duymadıklarını belirtmiyor.

Ticaret, Anayasa, Kongrenin dış ticareti düzenleme yetkisini açıkça belirtir fakat yasa koyucular belirlenen parametreler dahilinde ticaret anlaşmalarını müzakere etmek için Başkana on yıllardır özel yetkiler sağlamaktadırlar. Bu “hızlı geçişle” ticaret yetkilerinin arttırılmasının yenilenmesi, Ticaret anlaşmaları daha karmaşık hale geldiğinden ve onlarla ilgili tartışmalar daha partizan olduğu için  son yıllarda daha tartışmalı hale geldi.

Göçmenlik. Başkanlar anayasal olarak federal göç yasalarını uygulamakla yükümlü oldukları halde, bunu yaparken ne kadar yetkileri olduğu önemli bir tartışma konusudur. Birçok Cumhuriyetçi yasa yapıcı, belgesiz göçmenleri sınır dışı edilmekten koruyan  programlar kurarak, Obama yönetiminin yasayı yok saydığını söylüyor. Bu kısım için yürütme, Hükümetin kıt kaynakları nasıl kullanacağı konusunda geniş taktir hakkı olduğunu söylemekte. Yakın tarihte bir çok Demokrat yasayapıcı, Başkan Donald J. Trump’ın Müslüman çoğunluğa sahip yedi ülkeden gelen yolcuların ABD’ye girmesini engellediğinde anayasal ve kanuni yetkisini aştığını söyledi.

Mahkemenin İsteksizliği

Yüksek Mahkeme dahil Federal Mahkemeler Dışişleri yetkilerini içeren soruların zaman zaman tartışılır, ancak yapabilecekleri konusunda sıkı sınırlar vardır. Birincisi, mahkemeler yalnızca davacının başka birinin iddia edilen eylemleri nedeniyle yaralandığını kanıtlayabilecekleri  davalardan haberdar olabilir ve onlara yardım sağlayabilir. Örneğin 2013’te Yüksek Mahkeme, avukatların, gazetecilerin ve davayı getiren diğer kişilerin itibarlarının kalmadığına karar verdikleri zarar görme iddiaları spekülatif olduğundan dolayı, bir elektronik gözetim programının anayasaya aykırılığına karşı çıkan bir dava açtı.

Yargı kısıtlamasının bir başka biçimi de “siyasi soru” doktrinine yöneliyor, Yargıçlar en iyi çözümü Başkana veya Kongreye söylerse, Mahkeme büyük bir anayasal sorun üzerine taraf olmaktan çekilir. Örneğin 1979’da Yüksek Mahkeme, Kongre üyelerinin Başkan Jimmy Carter yönetimine karşı açtığı dava hakkında bir tartışma başlattı. Milletvekilleri, Başkanın kongre onay almadan Tayvan ile bir savunma anlaşması imzalayamayacağını iddia etti. Mahkeme, konunun ağırlıklı kısmı siyasi bir sorun olduğundan ve değerlendirme alanı dışında olduğundan davayı reddetti.

Bununla birlikte, Yüksek Mahkeme, Guantanamo Körfezi’ndeki ABD askeri cezaevinde terör zanlılarının tutuklanmasıyla ilgili birçok davaya ağırlık verdi. Son zamanlarda, mahkeme, İsrail’in Kudüs üzerindeki  egemenliğinin  tanınması üzerine Obama yönetimi ve Kongre arasında bir anlaşmazlığı ele aldı. Mahkeme, “Başkanın  tek başına spesifik bir kararla  yabancı gücün meşruiyetini tanıyabileceğini” kararlaştırdı..

Trendler ve Beklentiler.

Başkanların, son yıllarda özellikle de 11 Eylül saldırılarından bu yana, Kongre rağmen dış politika yetkilerini ellerinde topladı. Bu eğilim, savaş zamanlarında ya da ulusal acil durumlarda Beyaz Saray’ın kongreyi gölgede bırakma eğiliminde olduğu tarihsel modelle uyumludur.

Uzmanlar, Başkan’ın dış politika ile ilgili olarak milletvekillerine nazaran  pek çok doğal avantaja sahip olduğunu belirttir. Bunlara yetkinin birliği, gizlilik ve hız kapasitesi ve daha kuvvetli bilgi dahildir. Hukukçu Corwin, “Tarihin hükmü  kısacası, Amerikan dış politikasın maddi içeriği bölünmüş bir yetkidir,  her zaman olmamakla birlikte genellikle aslan payı Başkana düşer” yazar.

Bazı siyasi analistler, Kongrenin son yıllarda dış politikadaki sorumluluklarından geri çekildiğini söylüyor. Obama yönetimi 2011’de Libya’ya ve 2014’ten itibaren Suriye’ye askeri müdahale ederken, her iki taraftaki milletvekillerini bir kenarda bıraktı. Analistler Kongre’nin dış politika konularında 1960’ların sonundan 1990’lı yılların başına kadar ağırlığını koyduğu eylemci önlemleri taklit etmesi gerektiğini söylüyorlar.

Bu arada uzmanlar, yasal düzenlemelerin, Kongre’nin ABD dış politikasını şekillendirmesinin bir çok yolu olduğunu söylüyorlar. Örneğin politika yapıcılar, Başkanın dış politikada vereceği kararlara karşı çıkmakla tehdit ederek. Yürütme organının davranışlarına önemli ölçüde tesir edebilirler. CFR’den James M. Lindsay, Kongrenin politika yapımında küçük ortak olduğunu kabul ederek bundan ilgisiz olduğu sonucunun çıkmayacağını” yazdı. “ Hatta daha az önemli sayılan Kongrenin bile dış politikaya önemli ölçüde etkileyebilecek yolları var.”

Çevirenin notu: *Kesenin  gücü. Yasama organlarının kamusal amaçlar için para toplama yetkileri nedeniyle kamu politikası üzerindeki etkisi. Birleşik Devletler Kongresi, Başkanın  bütçe talepleri üzerinde yetkilidir.

 Metnin orjinali; http://www.cfr.org/united-states/us-foreign-policy-powers-congress-president/p38889